Cada dos por tres alguien lo dice. ‘Hay que reformar la Constitución’. Eso, que hace no demasiados años era impensable, encuentra hoy en día quien habla directamente de un texto superado. Más de 30 años después de su aprobación, el texto sobre el que se articulan los fundamentos de España como la joven nación democrática que es ha dejado de sentirse como algo incuestionable. Por unos motivos u otros, y de forma recurrente, la opción de cambiar cosas en ella aparece en los debates políticos.

En principio es complicado reformarla. Requiere unas mayorías muy amplias para poder hacerlo y, en circunstancias normales, con que uno de los dos grandes partidos se niegue se acaba el debate. En todo este tiempo sólo ha habido dos precedentes de reforma, y ha sido tan nimia que se ha tramitado sin mayor demora. La primera vez fue en 1992 cuando se introdujeron dos palabras, “y pasivo” en el artículo 13.2. Ese simple cambio bastó para adecuar la estructura jurídica española a la Unión Europea a la que se integraba, validando la opción de que cualquier persona no nacida en España pero sí en Europa pudiera votar y ser votada en nuestro país.

La segunda reforma tuvo algo más de polémica. Fue durante el verano de 2011, en un contexto de crisis económica brutal. Europa imponía unas condiciones férreas de cara a prestar dinero a los necesitados, una de ellas era la de fijar un techo de gasto para limitar el déficit. Esa reforma requirió reformar íntegramente el artículo 135 y, de paso, provocó airadas críticas: el acuerdo se hizo deprisa, sin contar con los otros partidos, trabajando al dictado de la UE, por unos motivos objetivamente más cuestionables que los que motivaron la reforma de 1992 y, además, desoyendo las voces que pedían un debate a fondo sobre otras posibles reformas.

El límite para plantear cambios más profundos ha sido lo que ha acabado por agudizar el debate. El blindaje al que los dos grandes partidos han sometido a la Constitución ha hecho que más voces, en pleno auge del desencanto político, planteen la necesidad de su reforma. Pero ¿cuándo, cómo y para qué reformar la Constitución? Depende de qué tipo de reforma se quiera hacer se requieren unas mayorías u otras. Porque sí, la Constitución se autorregula, es decir, ella misma recoge cómo puede ser cambiada.

Reformar el Senado

Una de las peticiones más populares en los últimos tiempos es la de la reforma del Senado. Establecida como cámara “de representación territorial”, sus funciones han quedado limitadas a replicar en segunda lectura a lo que ya aprueba el Congreso ¿Y en caso de discrepancia? El texto vuelve al Congreso donde puede enmendarse o puede someterse nuevamente a votación ignorando por completo lo dictaminado por el Senado.

Su reforma lleva en vilo más de una década. Unos y otros dicen querer convertir la Cámara en un “auténtico” órgano de representación autonómica, una voz directa de los Parlamentos regionales en la capital para tener poder efectivo sobre la política nacional. La cuestión es que legislatura tras legislatura nadie mueve un dedo. Paradójicamente al Senado se presentan listas abiertas, otra de las peticiones más comunes para rehabilitar la política, pero esto apenas influye en que la gente preste atención a un órgano que la mayoría de ciudadanos -con conocimiento o sin él- considera prescindible tal y como está.

¿Cómo se podría cambiar la Constitución para reformar el Senado? El funcionamiento de las Cortes Generales está recogido en el Título III, cuya reforma se rige por el artículo 167. Es, por entendernos, el artículo que especifica las reformas ‘light’. A grandes rasgos:

• El proyecto lo pueden presentar cuatro actores: el Gobierno, el Congreso o el Senado (como proposición de Ley -que pasa por las Cámaras-), o los Gobiernos autonómicos (como proposición de ley o proyecto de ley -que va al Consejo de Ministros-)
• El texto debe ser aprobado por tres quintos de cada una de las Cámaras, es decir, 210 diputados y 160 senadores. Por expresarlo al revés, sólo 140 diputados y 106 senadores tendrían que votar en contra o abstenerse.
• Si 35 diputados o 27 senadores piden quince días después de la aprobación del texto que se lleve a referéndum, la medida se votará de forma vinculante por todos los ciudadanos españoles con derecho a voto.

Éste sería el sistema sencillo, el pensado para reformas no sustanciales del texto. De hecho, es el que han seguido las dos reformas constitucionales hechas hasta la fecha y en ninguno de ambos casos fue preciso celebrar referéndum porque no lo solicitaron el número especificado de diputados o senadores.

Sucesión real y estructura de Estado

¿Qué pasa cuando la reforma se dispone a tocar algo sustancial de la Constitución? Que los requisitos se endurecen más si cabe ¿Qué es lo esencial? Reformar entera la Constitución o tocar, por ejemplo, el Titulo preliminar. En él se definen las bases del Estado, se fundamenta la monarquía, el sistema autonómico o la imposibilidad de un territorio de romper la unidad de España. Es decir, si se quiere instaurar la república, crear un sistema federal o iniciar un proceso de autodeterminación, hay que ir por el camino difícil.

Otros puntos ‘sensibles’ de la Constitución que requerirían este tipo de reforma serían el Capítulo segundo (el de los derechos y libertades), la Sección primera del Título I (los derechos fundamentales), o al Título II (la Corona). Quizá por este último punto se haya retrasado la reforma sucesoria al trono para equiparar a hombres y mujeres, habida cuenta de que la primogénita del heredero es una niña. Abrir un proceso de reforma constitucional tan profundo posibilitaría que surgieran algunos debates que quizá no se quieren plantear. Sirva como ejemplo que el PSC, formación hermana de uno de los dos grandes partidos, ha apostado abiertamente por una vía federal en las recientes elecciones catalanas.

En todos estos casos nombrados es donde interviene el artículo 168, que viene a fijar las siguientes condiciones:

• Aprobación por mayoría de dos tercios de cada Cámara, es decir 234 diputados y 178 senadores, y disolución inmediata de las Cortes. Es decir, sólo tendrían que votar en contra o abstenerse 116 diputados y 88 senadores, para luego convocarse elecciones.

• Las nuevas Cámaras resultantes de esas elecciones deberían volver a aprobar el texto resultante por idéntica mayoría de dos tercios en cada una.

• Una vez re-aprobados los cambios, se someterían a referéndum vinculante al conjunto de los ciudadanos con derecho a voto.

Sistema electoral

Si hay una petición generalizada de reforma esa es la de la Ley Electoral, basada en el sistema D’Hont que propone un reparto de los escaños que favorece claramente a los partidos mayoritarios en el conjunto del país y a aquellos que obtienen gran representación en zonas muy concretas. El sistema, que se ideó con la intención de favorecer a las mayorías y evitar que en la convulsa Transición el Parlamento se fragmentara demasiado y se hiciera ingobernable, ha condicionado la conformación del Congreso durante mucho tiempo.

Sin embargo la legislación electoral no depende de la Constitución, sino de una Ley Orgánica. Concretamente la reformada Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Cambiarla, por tanto, sería algo más fácil… siempre que alguno de los dos grandes partidos, los mismos a los que favorece el texto, aceptaran hacerlo.