Convocar un referéndum, declarar unilateralmente la independencia, abrir un proceso consultivo en el Parlamento autonómico, intentar convencer a potenciales socios internacionales… Son palabras, ideas y conceptos políticos que se llevan barajando desde que Artur Mas, president de la Generalitat, cambió el tono de sus declaraciones en su comparecencia tras la Diada de Cataluña y comenzara a hablar de autodeterminación.
Pero, ¿en qué queda todo eso? ¿Qué podría hacer Cataluña para ser independiente de verdad? Con la ley en la mano, poca cosa más bien ninguna. De hecho, casi cada gesto y cada iniciativa que ponga en marcha la Generalitat está fuera del amparo legal en términos constitucionales. La única salida, según explican fuentes jurídicas consultadas, pasan por reformar la Constitución. Y eso, dada la composición del Congreso, parece imposible para este asunto en concreto.
Primero: Cataluña es España
La Constitución habla de la «indisoluble unidad de la Nación española , patria común e indivisible» al tiempo que reconoce «el derecho a la autonomía» (artículo 2). Esta autonomía se dibuja mediante la formación de Comunidades Autónomas (artículo 143) y la confección de Estatutos de autonomía (artículo 145.2) bajo una fórmula que «en ningún caso» será la federal (artículo 145.1)
El Estatut de 2006 definía a Cataluña como una «nación», un concepto que la sentencia del Constitucional de 2010 dejó en entredicho. «Por explicarlo de forma sencilla, la sentencia venía a decir que ‘nación’ es un término romántico y ‘Estado’ es el término político «, explica otra fuente consultada desde el ámbito jurídico. De hecho, la sentencia hablaba del término ‘nación’ sin validez jurídica, fijando el concepto de «nacionalidad con derecho a autonomía».
Sería precisamente en la cuestión estatutaria donde se evidencia más allá de la Constitución la pertenencia de Cataluña a España: «los Estatutos de Autonomía se reconocen en la Constitución (artículo 146), son una medida pactada entre Estado y comunidades y que no dependen sólo de éstas, que las aprueban mediante referéndum autonómico, sino que requieren la aprobación del Congreso. Eso implica precisamente pertenencia a España», aseguran dichas fuentes.
Segundo: la única vía posible
Si la Constitución es la norma máxima de la que pende cualquier texto jurídico español y ésta prohíbe expresamente la posibilidad de que se escinda un territorio nacional «la única forma de que un territorio como Cataluña alcance la independencia es justo esa, reformar la Constitución «, concluyen las fuentes citadas.
La propia Constitución recoge cómo puede ser modificada (Título X): por iniciativa del Gobierno, mediante un proyecto de Ley, por iniciativa de Congreso o Senado, mediante Proposición de Ley, o por iniciativa de las autonomías pidiendo al Gobierno que redacte un Proyecto de Ley o tramitando en las Cortes una Proposición de Ley (artículo 87).
El artículo a cambiar sería el artículo 2 que, según se establece en el artículo 168, sería una reforma que requeriría una mayoría de dos tercios de las Cortes además de superar un referéndum . Suponiendo que Cataluña optara por esta fórmula necesitaría que como mucho se opusieran 116 diputados nacionales, una cifra de la que el PP, opuesto al proceso iniciado por Cataluña, no ha bajado desde hace 20 años.
¿Existen precedentes de reforma constitucional ? Sí, dos, en ambos casos afectando a artículos que, según el artículo 167, bastaba con que se aprobaran con una mayoría de tres quintos y para cuya reforma el referéndum era opcional. El primero, en 1992, cuando se modificó el artículo 13.2 para permitir la entrada de España en la UE y en 2011, cuando se reformuló el artículo 135 para fijar un techo de déficit acorde a las exigencias europeas. En ninguo de los dos casos hubo una décima parte de diputados o senadores que solicitaran hacer un referéndum
Tercero: el «derecho a decidir»
¿Por qué se introduce el debate del derecho a decidir? Lo que se intenta por parte de las autoridades catalanas es que la decisión se circunscriba a Cataluña , es decir, que no se sigan los trámites fijados por la Constitución y que se limite a lo que digan los políticos y ciudanos catalanes presuponiendo que el conjunto de las instituciones y la voluntad popular española votaría en contra. Precisamente ese fue el problema que se encontró el lehendakari Ibarretxe con su plan soberanista: fue aprobado por amplia mayoría en el Parlamento Vasco en 2004 tras dos años de trámite, pero rechazado de plano en Madrid.
Para evitar volver a chocar contra el mismo muro Cataluña intenta hacer fuerza con una consulta que demuestro un hipotético apoyo social a un proceso de autodeterminación. El problema es que, según el artículo 92.2 de la Constitución, un referéndum como tal sólo puede convocarlo el Rey a petición del Gobierno y mediante aprobación del Congreso. Y da igual que se trate de un referéndum jurídicamente vinculante, es decir, que se tenga que acatar la respuesta que salga, o que sea consultivo, como el de la OTAN en 1986 o el de la Constitución Europea en 2005. ¿Qué importancia tiene convocar un referéndum? «Como convocatoria electoral oficial, activa el acceso al censo electoral o pone a trabajar a la Junta Electoral, algo que no se puede hacer sin esa convocatoria oficial», cuentan las fuentes jurídicas consultadas.
¿Podría Cataluña, en cualquier caso, convocar una consulta popular sin ese paraguas jurídico y movilizando a voluntarios? Si no lo denomina referéndum, no le confiere visos de oficialidad, no dispone del censo electoral, ni de la Junta Electoral «en principio no habría problema, pero no dejaría de ser una consulta sin trascendencia. Como las que han puesto en marcha algunos municipios catalanes», señalan fuentes jurídicas.
Cuarto: ¿Y si Cataluña obvia todo esto?
Aquí entramos en el terreno de la política ficción porque desde el propio Govern catalán se rechaza actuar de forma unilateral para intentar buscar el acuerdo. Con la Constitución en la mano Cataluña no se expone a una «eliminación de la autonomía», como se ha dicho, ya que el «derecho a la autonomía» es uno de los artículos fundamentales del texto.
El artículo 155 lo que dice es que «previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma» y si éste no responde, el Gobierno podría actuar si «atenta gravemente al interés general de España» adoptando «las medidas necesarias para obligar al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones». ¿De qué forma? No lo dice. «Ese artículo nunca se ha aplicado ni se ha desarrollado, no está establecido». Lo único que se menciona es que se necesitaría mayoría absoluta del Congreso.
¿Podría actuar el Ejército? Sí, porque el artículo 8 habilita esta posibilidad para «defenderla integridad territorial y el ordenamiento constitucional» del país. ¿Cómo actuaría? «Lo más probable es que mediante la aplicación de un estado de sitio, regulado en el artículo 116«. Éste, propuesto por el Gobierno y mediante aprobación con la mayoría absoluta del Congreso, está desarrollado en el capítulo IV de la Ley de estados excepcionales 4/81.
El texto viene a decir que el incumplimiento de las condiciones que se fijen se regirán por la jurisdicción militar, que se pueden suspender las garantías jurídicas de los detenidos y que se pueden conferir a la autoridad militar las funciones de las instituciones civiles. En otras palabras, se puede suspender el Gobierno de una determinada zona geográfica y durante un tiempo determinado y otorgar su control al Ejército siempre que el Congreso lo apruebe por una mayoría absoluta que, actualmente, controla el PP.
Quinto: La mediación internacional
En Europa existe el precedente de la independencia de Kosovo en 2008, auspiciada por las instituciones internacionales tras la guerra de los Balcanes en los años ’90, y a pesar de la oposición de Serbia. Fue unproceso de independencia unilateral y proclamado por el Parlamento de una provincia dentro de un país soberano , aunque ‘intervenido’ por la OTAN, que tiene todavía tropas desplegadas en la zona. Fue por eso por lo que el caso fue llevado a los tribunales de la ONU, que declaró que dicha independencia no vulneraba la legislación internacional, como sostenían Serbia y Rusia, «por el carácter excepcional del caso».
España es de los pocos países que no han reconocido la independencia de Kosovo por las cuestiones nacionalistas abiertas en Cataluña y Euskadi. De hecho, Rusia, que lucha contra los secesionistas caucásicos y, más recientemente, vivió un conflicto territorial con Georgia, comparó ambas situaciones. «Son situaciones que no tienen nada que ver», aseguran las fuentes jurídicas consultadas. «En los Balcanes hubocrímenes contra la humanidad y una guerra centrada en la cuestión territorial, con intervención internacional y un conflicto étnico que ni por asomo se parece a la de España».
Junto a todo esto, además, una última dificultad: la Unión Europea ya ha dejado claro en varias ocasiones que una hipotética Cataluña independiente quedaría fuera de la UE, con las dificultades aduaneras, económicas y comerciales que ese aislamiento podría suponer.
